Как оценить эффективность госпрограмм?

29 июня в Высшей школе экономики прошло второе пленарное заседание международной конференции APPAM (Association for Public Policy Analysis and Management) «Повышение эффективности оказания государственных услуг».

 Видеозаписи докладов:

Джейкоба А. Клермана

Стива Келмана

Алексея Германовича

Джейсона Тернера

Открывал второй день конференции доклад профессора Школы государственного управления Университета Мэриленда Дугласа Бешарова, посвященный сопоставлению двух разных подходов к осуществлению государственных программ — управлению по результатам и оценке эффективности. Эти подходы, примененные для анализа одной и той же программы, могут иногда давать разный ответ на вопрос, стоит ли продолжать ее реализацию. Более того, даже позитивные результаты могут оказаться обманчивыми или не выдержать проверку временем.

Оценка результативности той или иной государственной программы может занять столько времени, что за этот период успеют смениться руководители проекта и сами принципы операционного управления. Поэтому особое значение приобретает оценка в режиме реального времени, позволяющая оперативно скорректировать программу. Кроме того, необходимо различать «продукты», производимые в ходе программы, и ее конечные последствия. В качестве примера Дуглас Бешаров привел несколько программ по борьбе с детской бедностью, начатых в США в 1960-е годы. Одним из «продуктов» таких программ можно было считать обучение детей грамоте, однако это не означало, что каждому ребенку, научившемуся читать или писать, была гарантирована безбедная жизнь.

При исследовании государственных программ важно помнить, что какими бы привлекательными они ни были, создаются и существуют не ради них самих или аппарата управленцев. Вообще менеджеры программы всегда склонны защищать выработанные ими принципы управления и интерпретировать получаемые результаты для пролонгации «своей» государственной программы. Профессор Бешаров сравнил такое поведение бюрократов с оборонительной тактикой европейских переселенцев в Северной Америке. На привалах караван фургонов выстраивался в виде замкнутого круга, защищая людей, находившихся внутри него от возможного нападения индейцев. Так и бюрократы, управляющие государственными программами, пытаются защититься от любых попыток проникнуть внутрь выстроенной ими системы и оценить ее эффективность.

Оценивая государственную программу, разумно использовать противопоставление, полагает, в свою очередь, профессор Школы государственного управления и исследований окружающей среды Университета Индианы Морин Пирог. Иными словами, можно сравнить имеющийся (или отсутствующий) эффект с тем, что было бы, если бы программа вообще не реализовывалась. Этот подход позволяет также сравнивать новые программы со старыми.

Однако разработать адекватную статистическую систему, которая включала бы оценку ненаблюдаемых переменных, — нелегкая академическая задача. «В США такие исследования применительно к государственным программам проводятся редко, — добавила М. Пирог. — Их число растет, но на общем фоне и при тех ограничениях, с которыми мы должны считаться, оно остается небольшим». Гораздо проще (в плане сбора и презентации статистических данных) использовать социальные эксперименты и оперировать средними показателями.

Дуглас Бешаров

Затронула Морин Пирог и тему различных культурных подходов к оценке государственных программ, существующих в Европе и США. На ее взгляд европейцы склонны рассматривать средние величины, «сглаживающие» социальные различия, в то время как в США акцент делается на индивидуальных показателях. Если в США успешной социальной программой будет считаться та, в результате которой увеличивается индивидуальный доход гражданина, то в Европе будут стремиться улучшить систему распределения доходов и сократить материальную депривацию и социальную изоляцию беднейших слоев населения.

Другой вопрос — насколько дорогие программы может позволить себе государство? Что выбрать — малоэффективную, но дешевую программу или эффективную, но затратную? Ответ зачастую остается не за учеными, а за бюрократией. «Оценочные исследования, — констатировала Морин Пирог, — либо используются только в академических кругах, либо их результаты просто игнорируются, если они не устраивают правительство».

Старший консультант-исследователь научно-исследовательского и консалтингового центра Abt Associates (США) Джейкоб Клерман предложил взглянуть на проблему по-другому: можно ли создать интерфейс государственных программ, позволяющий совместить управление по результатам и оценку эффективности? Впрочем, следом, «вместо того, чтобы делать упор на методологию», Д. Клерман раскрыл «маленький секрет»: «Значительная часть того, что делается с государственными программами, лежит в сфере «приятностей». Заниматься ими приятно, независимо от того, приносят ли они реальный эффект или вовсе ухудшают ситуацию. Опыт показывает, что чем лучше оценка программы, тем менее видимы ее результаты. И, наоборот, программы, результат которых очевиден, при использовании регрессивного и других видов анализа могут выглядеть плохо».

Наиболее часто при текущей оценке программ пытаются найти ответ на вопрос, работает ли она. Между тем, по мнению Д. Клермана, интересоваться нужно другим: как сделать так, чтобы программа работала лучше. Но оценка программ в любом случае остается дорогим удовольствием: в США на проведение оценочных исследований госпрограмм тратится до 20 миллионов долларов. «Значительную часть издержек традиционно составляет сбор данных о результатах, — отметил Д. Клерман. — Если выстроена хорошая система управления по результатам, то можно создать и хорошую систему сбора данных, которыми можно будет воспользоваться для оценки. Это уменьшит издержки по крайне мере вдвое». Столь же важным представляется ему «переворачивание» нынешней схемы заказа оценочных исследований, что позволит уменьшить их зависимость от политической конъюнктуры.

Выступление декана факультета государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ Алексея Барабашева было посвящено истории реформирования государственной службы в современной России и разработке новой системы оценки эффективности госслужащих. Он, в частности, рассказал о новых должностных регламентах и классификации чиновников, поделился результатами эксперимента по внедрению системы оценки эффективности работы аппарата Государственной думы, насчитывающего полторы тысячи человек.

Эти результаты, по словам А. Барабашева, оказались шокирующими даже для самих законодателей. Выяснилось, что должностные лица, ответственные за принятие решений, заняты лишь тем, что «бездумно» визируют те аналитические документы, которые готовят для них рядовые сотрудники аппарата. «Практически все проекты решений, поступающие снизу, одобряются, — констатировал А. Барабашев. — Возникает вопрос: кто же нами руководит? Получается, что это обычные референты. И логично предположить, что такая система управления пронизывает все органы российской власти».

Алексей Барабашев

Алексей Барабашев считает, что в России необходимо разработать «новую теорию эффективного государства с учетом силы гражданского общества, с четким распределением обязанностей профессионалов службы госуправления. Их деятельность (то есть сам процесс управления) и ее результаты должны оцениваться как две разные процедуры». Необходимо также подсчитывать вклад государственных органов в рост национальной экономики, культуры и социальный прогресс — это и будет отражением эффективности работы правительства.

О том, как может быть выстроена система рекрутинга чиновников, как распределять их обязанности и оценивать результаты их деятельности, говорил профессор Гарвардского университета Стив Келман. При всех очевидных различиях эффективное государственное управление, на его взгляд, можно рассматривать как управление бизнесом, где результативность является и целью, и залогом самого существования данной организации.

Директор программ в социальной и государственной сферах Московской школы управления «Сколково» Алексей Германович рассказал на конференции об истории создания и целях сколковского проекта. «Нам важно научить студентов не просто анализировать попадающие к ним материалы, но и применять их на практическом поле», — отметил он.

Одной из проблем, над которой работает группа студентов «Сколково», является реформирование закона о госзакупках в части поставки услуг. По словам А. Германовича, в этом сегменте преимущество отдается срокам и цене закупок, зачастую в ущерб их качеству. Студенты предлагают изменить положения закона, отдав закупки объемом до двух миллионов рублей аутсорсерам, а для крупных госзакупок создать процедуру предквалификации поставщиков услуг, которая бы учитывала историю работы компании, показатели ее оборота и имеющиеся у нее сертификаты, в том числе сертификаты ISO.

Завершалось пленарное заседание докладом Джейсона Тернера из исследовательского центра «Практические решения государственных проблем» (Милуоки, США). Господин Тернер являлся руководителем нескольких государственных программ в сфере социального обеспечения, результаты которых он и представил на конференции. Одну из таких программ Д. Тернер проводил в Висконсине. В результате изменения схемы работы и финансирования офисов трудоустройства число выплачиваемых пособий по безработице в штате сократилось более чем на 60 процентов: биржи труда стали гораздо более эффективно подыскивать своим клиентам рабочие места.

Похожий проект был осуществлен в Нью-Йорке при Рудольфе Джулиани. По словам Д. Тернера, до запуска его программы нью-йоркское агентство по трудоустройство вообще не отслеживало судьбу безработных, находящихся на пособии. Все изменилось, когда финансирование офисов было поставлено в зависимость от результата их работы: трудоустраивать безработных было теперь не просто выгодно, но необходимо. Те конторы, которые со своей задачей не справлялись, выбывали из программы финансирования. Помимо снижения безработицы, эта программа значительно способствовала сокращению государственных расходов по выплатам социальных пособий. Часть мер, реализованных в Висконсине и Нью-Йорке, была впоследствии заимствована лейбористским правительством Великобритании и продолжает действовать уже при новом правительстве консерваторов, доказывая свою эффективность.

Олег Серегин, Новостная служба портала ВШЭ

Фото Никиты Бензорука