Чтобы законы были эффективными

Недавно в Санкт-Петербурге состоялась Всероссийская научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения, в которой участвовали преподаватели ГУ-ВШЭ. Профессор кафедры теории права и сравнительного правоведения Высшей школы экономики Юрий Арзамасов рассказывает о программе конференции и важных аспектах ее тематики.

— Юрий Геннадьевич, в чем особенность состоявшейся конференции?

— Несколько лет назад всех ученых, разрабатывавших концепцию мониторинга законодательства и правоприменительной практики объединял Совет Федерации, при котором действовала Комиссия Совета Федерации по методологии  реализации конституционных полномочий Совета Федерации. Сейчас на ее основе создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Особенность нынешней, восьмой по счету конференции по этой проблематике, заключается в том, что за одним столом собрались представители всех ветвей власти, чего раньше не было. Учредителями конференции выступили Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственная дума, Конституционный суд, Министерство юстиции и Юридический институт Санкт-Петербурга. В конференции приняли участие представители Высшего Арбитражного суда, Правового департамента Правительства России, федеральных органов исполнительной власти, законодательных органов субъектов федерации. Была представлена, естественно, и научная общественность.

— Почему важно осуществлять мониторинг законодательства, если законы и прочие акты проходят юридическую экспертизу?

— Если раньше мониторинг понимали как осуществление наблюдения и анализа общественных отношений — экономических, политических и социальных — то сейчас существует несколько иное, более широкое понимание правового мониторинга. Теперь это не только наблюдения и анализ, но и так называемые мониторинговые экспертизы, контрольные функции в процессе нормотворчества, правовые эксперименты и прогнозирование действия тех или иных нормативных правовых актов. На конференции работали секции, которые были посвящены актуальному сейчас вопросу — борьбе с коррупцией, — и в работе которых обсуждались особенности антикоррупционной экспертизы. Мониторинг включает в себя и криминологическую экспертизу, о необходимости которой в свое время много говорили научные сотрудники Генеральной прокуратуры и других правоохранительных структур. Важно оценить правовой акт не только с точки зрения возможного использования служебного положения, взяточничества и так далее, но и с точки зрения лоббирования интересов. Кстати, законы о лоббизме существуют во многих государствах. Лоббист официально получает зарплату за свою деятельность. Это означает, что он официально защищает интересы организации или бизнеса в учреждениях власти. В связи с этим резонно считать антикоррупционную экспертизу частью криминологической экспертизы. Другая серьезная проблема, связана с использованием различных методик проведения экспертиз. Нужно отметить, что методики, используемые сегодня, не выдерживают критики. Например, в методике указан такой коррупциогенный фактор, как наличие пробелов в законодательном акте. Но пробелы могут возникать по-разному. Например, общественные отношения изменились или был принят новый федеральный закон. Не всегда можно обвинять законодателя в умышленном молчании или лоббировании чьих-то интересов. Общество не стоит на месте, оно развивается, вслед за ним должно развиваться и законодательство. Если принят какой-то базовый закон, в котором используются новые дефиниции, то, естественно, нужно вносить изменения и в подзаконные нормативные правовые акты. В свое время я высказывал идею о том, что необходимо одновременно вносить на рассмотрение в Государственную думу не только законопроект и сопроводительные документы — финансово-экономическое обоснование, перечень тех актов, в которые вносятся изменения и дополнения, аналитическую записку — но и проекты подзаконных нормативных правовых актов, которые будут конкретизировать, детализировать положения норм закона. Поскольку в государстве формируются новые общественные отношения, которые нуждаются в регулировании и подпадают под сферу правового воздействия, нужно, принимая законопроекты, прогнозировать, какова будет практика применения этих законов, потому что норма права может работать по-разному. Кто-то примет закон положительно, будет соблюдать запреты и исполнять обязанности, а кто-то выйдет на демонстрацию, устроит пикетирование и перегородит МКАД. Люди обычно положительно реагируют на уголовные запреты, а в отношении административных ограничений реакция может быть разной. Вспомните, какая манифестация была у здания правительства, когда попытались ввести запрет на использование автомобилей с правым рулем.

Проблем много, и мониторинг нужно осуществлять на всех этапах законотворческой деятельности, даже на уровне возникновения идеи, потому что сама идея может быть направлена на ограничение законных прав, свобод и интересов граждан. Мониторинг необходим во всех типах юридической деятельности, к которым относится и нормотворческая практика, и правоприменительная. Очень важно контролировать, как соблюдаются процедуры разработки и принятия закона, какие есть проблемы, как оптимизировать эту деятельность, улучшить ее. С другой стороны, необходим анализ работы правового акта. С точки зрения социологии права, он может быть «мертворожденным», то есть федеральный закон есть, но он не работает. И таких актов много. Или наоборот — акт действует в нарушение прав человека. К каждой законодательной инициативе нужно подходить внимательно, взвешивать все «за» и «против», необходимо продумать программу действий, определить объект и виды мониторинга и его методику.

— Обсуждалась ли на конференции проблема несоответствия законодательства некоторых российских регионов федеральным правовым актам?

— Да, и в ходе обсуждения этой проблемы прозвучала важная мысль о необходимости создания Конституционного или Уставного суда в каждом субъекте Российской Федерации. Я эту идею разделяю и считаю, что люди, которые возглавят такой суд в регионе, должны работать на профессиональной основе, поскольку здесь важно избежать ведомственной привязки. Например, мой ученик возглавляет Уставной суд Свердловской области, и одновременно работает в милиции. Могут ли на него оказать давление? Да, могут. Многое, конечно, зависит от личных качеств человека, но ощутимых результатов можно добиться только тогда, когда профессионал ведет эту работу на освобожденной должности. Речь идет не о ведомственных интересах, не о целесообразности, а о законности. Сегодня любой субъект федерации правомочен принимать законы, но законодательство каждого субъекта России в обязательном порядке должно соответствовать и Конституции, и международным стандартам о правах и свободах человека и гражданина. Здесь как раз и нужен правовой мониторинг.

—Кто еще из сотрудников Вышки участвовал в конференции?

— Декан факультета Евгений Салыгин, заведующий кафедрой теории права и сравнительного правоведения Владимир Исаков и научный руководитель факультета права Антон Иванов. Мы работали в разных секциях, поскольку тематика конференции была и разнообразной и очень интересной.

— Расскажите, пожалуйста, о работе вашей секции и о сути вашего доклада.

— Модератором нашей секции был профессор Сергей Комаров, начальник отдела аналитического управления аппарата Государственной думы. Вопросы, которые обсуждались на секции, касались различных проблем, связанных с оптимизацией законодательного процесса. В своем докладе я предложил методику мониторинга нормативных правовых актов. Дело в том, что в процессе мониторинга нормативных правовых актов следует выделять несколько стадий. На первой — предварительной — стадии определяется объект мониторинга, субъекты, то есть эксперты, виды мониторинга, инструментарий, виды предполагаемых экспертиз. На сегодняшний день в регламенте Государственной думы закреплено только два вида мониторинговой экспертизы: общеправовая экспертиза и лингвистическая. Недавно постановлением Правительства утверждена антикоррупционная экспертиза, а в законодательстве есть ссылки и на экологическую экспертизу. В одном из своих выступлений идеолог правового мониторинга Геннадий Бурбулис высказал идею о гуманитарной экспертизе, устанавливающей, насколько тот или иной правовой акт соответствует нормам Конституции, правам человекам и так далее. Я убежден, что сегодня необходима экспертная политика, которая, по сути, является особым видом правовой политики. Таким образом, на первой стадии следует определить объект, виды мониторинга, субъектов, кто будет проводить необходимые действия. Можно выделить официальный и неофициальный мониторинг. Сегодня такие институты гражданского общества, как Торгово-промышленная палата и Общественная палата, не просто имеют право, а обязаны осуществлять общественную экспертизу, сигнализировать о пробелах в законодательстве, которые необходимо устранить.

Следующая стадия мониторинга — основная, в ходе которой осуществляется анализ, проводятся все виды экспертиз, всесторонне рассматривается тот или иной нормативный правовой акт или группа документов. И на заключительной стадии идет обобщение данных, которые появились в результате наблюдения, анализа, прогнозирования, правового эксперимента и  принимается какой-то документ. Ярким примером результатов правового мониторинга является ежегодный доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации, который представляет Совет Федерации. Аналогичные доклады сейчас стали делать Генеральная прокуратура и Министерство юстиции. Кстати, практически одновременно в Государственной думе и в Совете Федерации появилась идея о создании «досье нормативного правового акта», которое должно включать в себя историю создания и процесса принятия закона, публикации и научные работы о нем, доклады на конференциях, изложение зарубежного опыта по данной проблематике, если он имеется. В досье закона должно быть зафиксировано, как принимали федеральный закон, какие поправки к нему были сделаны, кем, как он работает, то есть какова практика правоприменения. Эта работа по силам только целому штату научно-исследовательского института, поэтому у нас чаще всего мониторинг ведется выборочно, а это не дает целостной картины. В процессе мониторинга выявляются проблемы, реакцией на которые могут быть какие-то правотворческие действия, предложения.

— Получается, что эта работа направлена на то, чтобы сделать законы действующими, эффективными, повысить их качество?

—Конечно. В России пока нет институционализации правового мониторинга на нормативном уровне, поэтому нет и системы мониторинга. Нормативная регламентация правового мониторинга предполагалась в статьях проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» и в статье пятой проекта Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». В последнем предлагалось закрепить норму-дефиницию, раскрывающую понятие мониторинга федерального конституционного закона и федерального закона, субъектов мониторинга, а также норму о досье закона. Но эти законопроекты не отвечают современным требованиям, предъявляемым к юридической нормотворческой технике и нуждаются в более серьезной переработке в соответствии с изменившимися социальными отношениями. Мне кажется, что как временная мера должен быть принят указ Президента, который регламентирует проблемы правового мониторинга. Принимать отдельный закон о мониторинге я не вижу смысла: это опять будет определенный институт, вырванный из общей концепции. По моему мнению, идеальная модель правового регулирования — это принятие закона об источниках права одновременно с Федеральным законом «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», а уже потом можно будет принимать и видовые законы о нормотворчестве. Сегодня существуют отдельные нормы в Гражданском, Трудовом кодексе, в Конституции, которые регламентируют нормотворческую деятельность и закрепляют иерархическую зависимость между нормативными правовыми актами в России, но нет нормативно закрепленной системы российского законодательства. Поэтому мы не можем четко проследить соподчиненность между действующими нормативными правовыми актами и определить, какой акт обладает большей юридической силой, а какой — меньшей. Надо дать определение, что такое правовой мониторинг, кто и как его осуществляет, как должны использоваться его результаты. Ведь мониторинг важен и нужен на всех этапах действия механизма правового регулирования, и все государственные органы должны иметь структуры, осуществляющие мониторинг нормативных правовых актов и правоприменения. В связи с этим на конференции много говорились о том, что в каждом федеральном органе должен быть отдел мониторинга законотворчества и правоприменения. Закон о мониторинге уже принят в Беларуси, экспертизы проектов законов проводятся в Германии, Франции и Канаде.

Кстати, сама идея о правовом мониторинге, о постоянном наблюдении и анализе законодательства и обобщении правоприменительной практики — наша, российская. Нет сомнений, что теоретические положения должны реализовываться в нашей стране и на практике.

Андрей Щербаков, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ