Как новый закон изменит жизнь НКО

В Центре исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ВШЭ прошел научный семинар «Изменения гражданского законодательства в части, касающейся некоммерческих организаций: корреляция с международным опытом и 20-летней российской практикой».

Открывая семинар, который состоялся 29 мая, директор Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора сектора ВШЭ Ирина Мерсиянова отметила: речь пойдет о Федеральном законе №99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса РФ и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ»; Президент России Владимир Путин подписал этот документ 5 мая 2014 года. Принятые законом изменения, касающиеся правового положения юридических лиц и, в частности, некоммерческих организаций (НКО), были подготовлены еще в 2011 году, и с тех пор неоднократно подвергались критике.

Какие-то существенные нововведения не вошли в окончательную редакцию текста, но большинство из них, например, деление юридических лиц на корпоративные и унитарные, необходимость для некоммерческих организаций, осуществляющих приносящую доход деятельность, иметь обособленное имущество, изменение состава учредителей автономной некоммерческой организации и многие другие, остались.

Участники семинара, теоретики и практики, обсудили не только изменения в законодательстве, регулирующем деятельность НКО, которые вступят в силу с 1 сентября 2014 года, но и то, как новые нормы соотносятся с международной практикой и российской действительностью.

По основной теме семинара с докладами выступили директор российского филиала Международного центра некоммерческого права, председатель совета Некоммерческого партнерства «Юристы за гражданское общество», член Общественной палаты РФ Дарья Милославская и советник по правовым вопросам российского филиала Международного центра некоммерческого права, член Некоммерческого партнерства «Юристы за гражданское общество» Ольга Шумбурова. В презентации, которая опубликована на сайте Центра, приведены точные цитаты из текста нового закона, а также примеры из гражданского законодательства других стран.

Известный правовед, более 20 лет занимающийся вопросами некоммерческого законодательства, Дарья Милославская отметила, что исторический ракурс доклада и его компаративная направленность призваны прежде всего «обогатить скучные формулировки юридических терминов и дать почву для размышления ученым».

«Скоропалительное принятие новой редакции Гражданского кодекса во втором и третьем чтении в апреле стало неожиданностью для большинства специалистов в этой сфере, — подчеркнула Дарья Милославская. — И это при том, что концепция, в которой шла речь о реформе гражданского законодательства в целом, появилась еще в 2009 году. Тем не менее следует отметить, что одной из главных целей этой концепции было приведение российского гражданского законодательства, имеющего «советские корни», к международным нормам. И самое интересное, что изменения действительно соответствуют международным нормам. Скажем, разделение некоммерческих организаций на две подгруппы, корпоративные и унитарные, которое в условиях российской практики пройдет не без очевидно ожидаемых трудностей, соответствует международной практике. На сегодняшний день ни одна страна мира не может похвастаться таким обилием организационно-правовых форм НКО, как РФ, и у законодателей в принципе получилось их систематизировать и привести к меньшему количеству».

С 5 мая 2014 года вступила в силу не только одна из новых норм Гражданского кодекса, но и поменялся очень важный закон, имеющий отношение к каждому руководителю и каждой некоммерческой организации. Внесены изменения в закон о государственной регистрации юридических лиц, а именно изменены правила подачи документов в регистрирующий орган, отметила Дарья Милославская. Подать документы на регистрацию или внесение изменений в учредительные документы организаций теперь можно не только по почте или непосредственно в Министерстве юстиции РФ, но и в многофункциональных центрах. Например, в Москве насчитывается 92 таких центра. Главная особенность состоит в том, что при подаче заявления по доверенности с 5 мая этого года сдающее документы лицо должно иметь нотариально заверенную, а не рукописную, доверенность, и нотариально заверенное заявление.

В связи с новым законом, который и стал предметом обсуждения семинара, придется вносить изменения в Устав НКО, а процедура подачи документов изменилась.

Как толковать новые правила для НКО

Ольга Шумбурова подробно остановилась на изменениях Гражданского кодекса, ведь теперь НКО предстоит жить по новым правилам.

— Что самого важного для гражданского общества и некоммерческого сектора привнес данный федеральный закон? С 1 сентября 2014 года мы будем жить по закрытому перечню организационно-правовых форм некоммерческих организаций, — сказала Ольга Шумбурова. — Ранее была возможность иными федеральными законами расширять этот перечень, в результате их насчитывалось от 27 до 29, а то и более. Для юридических лиц, являющихся некоммерческими организациями, определены следующие организационно-правовые формы: 1. Потребительские кооперативы; 2. Общественные организации; 3. Ассоциации (союзы); 4. Товарищества собственников недвижимости; 5. Казачьи общества, внесенные в государственный реестр казачьих обществ в РФ; 6. Общины коренных малочисленных народов РФ; 7. Фонды, к которым относятся в том числе общественные и благотворительные фонды; 8. Учреждения, к которым относятся в том числе государственные учреждения (в том числе государственные академии наук), муниципальные учреждения и частные (в том числе общественные) учреждения; 9. Автономные некоммерческие организаций; 10. Религиозные организации; 11. Публично-правовые компании.

Та редакция изменений, которая в итоге была принята, ставит перед всеми некоммерческими организациями вопрос о количестве организационно-правовых форм, считает Ольга Шумбурова. «Их у нас крупных блочных — 11? Или необходимо считать и те, что перечислены в качестве подвидов после запятой. Каким образом теперь присваивать название организациям? Скажем, Ассоциация «Некоммерческое партнерство «Защита прав потребителей» или Ассоциация «Защита прав потребителей» или просто Некоммерческое партнерство? Этот вопрос будет решен только путем применения новых норм законодательства и толкования этих норм Минюстом, — добавила Ольга Шумбурова.

Такой формы, как благотворительный фонд, по действующему законодательству не существовало, организационно-правовая форма всегда была фондом. Очевидно, что на вопрос, приведет ли на практике такое выделение к каким-либо изменениям, ответит только время, уверена Ольга Шумбурова. Также интересно, что при подготовке изменений в одной из редакций такая форма, как автономная некоммерческая организация, сначала исчезла совсем, позднее была отнесена к фондам, но в итоге авторы изменений учли, что эта форма имеет свои особенности и выделили ее отдельно.

Помимо существующего деления на коммерческие и некоммерческие введена классификация организаций, предусматривающая унитарные и корпоративные организации, на которые делятся юридические лица в зависимости от наличия или отсутствия у их учредителей (участников) прав выступать в качестве членов таких организаций и формировать их высшие коллегиальные органы.

Законодатель формулирует, что «членство в общественной организации неотчуждаемо. Осуществление прав участника (члена) общественной организации не может быть передано другому лицу». На практике это означает, что, скажем, голосование в общественной организации не представляется возможным провести по доверенности.

Докладчики семинара по каждому из положений приводили примеры из международной практики. Скажем, в Европе практика отчуждения (то есть передачи прав) разная. В ГК Швейцарии членство не подлежит отчуждению, а самое главное — не передается по наследству. В Португалии право членства также не наследуется, но закон упоминает, что возможно и иное решение. Таким образом, самим членам организации дается право решить, передавать или не передавать свое членство по наследству. Наиболее демократично в данном случае законодательство ГК Нидерландов, где уставом может быть предусмотрено иное. Таким образом, мы можем сделать вывод, что в Европе повсеместно, кроме Швейцарии, нет строгих норм относительно отчуждения права членства в общественной организации.

Закон определил число учредителей ассоциации, которых не может быть менее двух. Членство в ассоциациях в России также не отчуждаемо. А вот насчет осуществления прав участника законодатель «промолчал», из чего можно сделать вывод, что голосование по доверенности возможно, в отличие от общественной организации.

В случае автономных некоммерческих организаций предусмотрена возможность осуществлять предпринимательскую деятельность (путем создания хозяйственных сообществ или участия в них). Для всех остальных форм — нет возможности осуществлять предпринимательскую деятельность, можно — лишь деятельность, приносящую доход, если таковая предусмотрена Уставом и служит достижению их целей.

Обращаясь к практике европейского гражданского законодательства, можно обнаружить истоки внесенных разработчиками изменений, но при этом найти примеры гораздо более консервативных законов. Например, в Италии существует норма о необходимости получения фондом разрешения государства при заключении договора на приобретение имущества, дарения и прочего, вплоть до его аннулирования. Российский законодатель не заимствует такую норму. В Турции фонд не может существовать, если заранее не определена некая ассигнованная сумма. В Португалии в регистрации юридического лица будет отказано в случае, если пожертвованные в фонд средства окажутся недостаточными для реализации его цели. Таким образом, можно проследить возникшее у разработчиков российского закона пожелание, чтобы при организации фонда у него уже имелось имущество, позволяющее осуществлять цели своей деятельности.

Некоммерческая организация, уставом которой предусмотрено осуществление приносящей доход деятельности, должна иметь достаточное для осуществления указанной деятельности имущество рыночной стоимостью не менее минимального уставного капитала, предусмотренного для обществ с ограниченной ответственностью (на май 2014 года — 10 000 рублей). Норма вступает в силу с 1 января 2015 года для НКО, созданных до 5 мая 2014 года.

Слабые места закона

— Очевидно, что разработчики нового гражданского законодательства стремились следовать системе. При этом, давая определение некоммерческим корпоративным организациям, они забыли дать такое определения для унитарных организаций, — отмечает Дарья Милославская. — Новый закон говорит, что «учредительным документом может быть предусмотрено, что полномочия выступать от имени юридического лица предоставлены нескольким лицам, действующим совместно или независимо друг от друга. Сведения об этом подлежат включению в единый государственный реестр юридических лиц». Возникает вопрос, каким образом разные лица от имени одного юридического лица могут выступать независимо друг от друга? И как при этом трактовать легитимность их заявлений в случае столкновения интересов?

Докладчики также остановились на положениях, связанных с ликвидацией юридического лица. По новому законодательству «юридическое лицо, которое в течение двенадцати месяцев не представляло документы отчетности, предусмотренные законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, и не осуществляло операций хотя бы по одному банковскому счету, считается фактически прекратившим свою деятельность (недействующим) и подлежит исключению из ЕГРЮЛ».

— Учитывая, что на сегодняшний день зарегистрировано более 220 тысяч некоммерческих организаций, многие из которых создавались на волне эйфории 90-х и совершенно не работают в наше время, то уменьшение их количества будет соответствовать реальному положению дел, хотя и может быть настороженно воспринято СМИ, — сказала Дарья Милославская.

При таких обстоятельствах можно понять действия законодателя, вынужденного предусмотреть механизмы ликвидации «мертвых душ». Существенно облегчается и действия учредителя: он может принять решение о ликвидации, если сочтет осуществление деятельности невозможным. Ранее он мог подать иск в суд о ликвидации юридического лица при достижении цели.

По мнению Дарьи Милославской, тревожным является то основание, что «юридическое лицо ликвидируется по решению суда… по иску государственного органа или органа местного самоуправления, которым право на предъявление требования о ликвидации юридического лица предоставлено законом…». Поскольку изменение гражданского кодекса повлечет за собой изменение большого количества законов, то нельзя исключать, что органы местного самоуправления получат право обращаться в суд для ликвидации НКО.

Новые нормы предусматривают также типовые уставы, которые призваны облегчить бюрократическую работу как НКО, так и Минюста, однако, навряд ли они будут подготовлены к 1 сентября. Смогут ли нововведения привести к положительным сдвигам в системе взаимодействия НКО с органами государственной власти и местного самоуправления, покажет лишь жизнь по новым правилам.

Дискуссию по докладу открыл первый проректор НИУ ВШЭ, научный руководитель Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора Лев Якобсон:

— Что мне осталось неясным? Акцент на том, что только автономные некоммерческие организации могут для ведения предпринимательской деятельности создавать хозяйственные общества, по-видимому, означает запрет на создание коммерческих предприятий для всех остальных… Но есть известная тема, вокруг которой когда-то «ломали копья» в Правительстве по поводу малых предприятий при вузах. Сразу поясню, что Вышка не имеет таких предприятий, поэтому «кровного» интереса у нас нет. Теперь вузам придется закрыть эти малые предприятия?

— Я бы с удовольствием задала этот вопрос Евгению Алексеевичу Суханову, моему учителю, одному из разработчиков нового закона. — отвечает Дарья Милославская. — При огромном уважении к нашим разработчикам, по всей видимости, они не очень хорошо ознакомлены с системой некоммерческого законодательства. Поэтому получилось так, как получилось. Однако некоторые спорные нововведения удалось отстоять, несмотря на разобщенность экспертов некоммерческого сектора в данном вопросе. Скажем, в первоначальном варианте фигурировала стоимость имущества, необходимого для осуществления деятельности, приносящей доход НКО, в размере 500 тысяч рублей.

— Если сравнить новый Гражданский Кодекс с существующим законодательством, в каком направлении вы могли бы охарактеризовать эти изменения в целом? — спросил Роман Ковальчук, советник Посольства Польши, постоянный гость семинаров Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора.

Ольга Шумбурова акцентировала внимание на том, что изменения внесены в ГК РФ, который регулирует имущественные и неимущественные отношения:

— Пока в отношении НКО меняются только нормы гражданского законодательства, предмет которого также установлен ГК РФ. Сегодня мы обратились к практике применения законодательства, существовавшей до внесения изменений. Может, не настолько явно это прозвучало, но очень многие проблемы, которые существовали на практике, теперь снимаются благодаря данным новеллам. Конечно, любое изменение законодательства, причем настолько существенное, повлечет за собой очень сложный переходный период для всех некоммерческих организаций, но ряд проблем будет снят. Это касается возможности изменения числа учредителей, адреса, возможность ликвидации при недостижении целей и прочего, поэтому скорее направление данных изменений мы бы оценили как положительное.

— Мы прекрасно понимаем, что все законы, по которым некоммерческие, общественные объединения и благотворительные организации осуществляют свою деятельность сейчас, претерпят существенные изменения, ведь даже слов «общественное объединение» теперь ГК не содержит, — добавила Дарья Милославская. — Конечно, мы очень давно обращали внимание на существующие противоречия и необходимость внесения поправок в ГК, в части, касающейся некоммерческих организаций. Например, действующий ГК предусматривает для юридических лиц возможность заочного собрания, но при этом специальный закон запрещает для НКО заочное голосование, поскольку фигурирует упоминание «от числа присутствующих». С одной стороны, изменение таких существенных мелочей, не имеющих идеологической направленности, технологически (если такой термин здесь уместен) улучшит закон о некоммерческих организациях. Но вопрос, каким образом можно воспользоваться изменениями с идеологической точки зрения, чтобы изменить закон о некоммерческих организациях, остается открытым.

Президент Межрегиональной общественной благотворительной организации «Общество взаимопомощи при болезни Бехтерева» Алексей Ситало задал вопрос, волнующий многих представителей НКО:

— Будет ли проработан экспертами наряду с организационными и вопрос бухгалтерских изменений, налоговых аспектов в связи с изменениями в ГК?

— К августу мы обещаем продумать, что конкретно изменится для каждой организационно-правовой формы, и каким образом нужно будет действовать всем НКО, и в частности, АНО, с 1 сентября т.г. Мы ответим на вопросы, какие изменения вносить в Устав, как менять организационную структуру, что делать фондам, и проведем 4 расширенные консультации для представителей широкой общественности. Что касается бухгалтерских и налоговых вопросов, то сегодня утром на ежемесячном деловом завтраке председатель Клуба бухгалтеров и аудиторов некоммерческих организаций заверил, что налоговых изменений не должно последовать. Однако к августу мы обещаем разобраться и в этом вопросе, даже если Министерство финансов РФ не даст своих рекомендаций.

Аудитория разделила беспокойство докладчика Дарьи Милославской о том, как будет жить третий сектор по новым правилам, и к чему они могут привести. В частности, известный блогер Сергей Нидолов заметил:

— Не секрет, что есть весьма неугодные власти общественные организации, например, нашумевшая правозащитная организация Екатеринбурга «Сутяжник». Ведь на практике соблюсти все условия Устава очень трудно, и всегда можно найти, к чему придраться… И что же, органы муниципального управления теперь получают возможность закрыть такого рода организации?

— В настоящее время рано об этом говорить. Пока у них такой возможности нет, — отвечает Дарья Милославская.

«Спасение утопающих — дело рук самих утопающих»

— Изменения, внесенные в ГК, касаются только юридических лиц, — отметил Лев Якобсон. — С одной стороны, есть реальная опасность расширенного прочтения ГК. И здесь очень многое зависит от нас: в наших силах сделать так, чтобы Закон об общественных объединениях не копировал Гражданский кодекс. Понятие общественного объединения и понятия, сформулированные в ГК, пересекаются, но не более того. Опасность потерять эти различия реально существует, и по этому вопросу надо проводить разъяснительную работу. Второй момент, на который хотелось бы обратить внимание. Не надо преувеличивать опасности, связанные с этими изменениями, по очень простой причине. Если какие-то организации хотели закрыть, то и ранее существовало множество способов это сделать. Очень многое зависит от общественной атмосферы, кстати, и от деятельности блоггеров. Для НКО ГК — очень значимый документ, но все, что происходит с НКО, зависит не только от ГК, давайте об этом помнить! Я бы так сказал: «Спасение утопающих — дело рук самих утопающих, даже тех, кто еще не тонет». Об опасностях надо думать заранее. Сами перемены в отношении НКО не так уж и значимы, но они могут дать повод для изменения других законов, и об этом нужно помнить. И, наконец, мне представляется, что разработчики нового варианта ГК (а ядро разработчиков осталось прежним) плохо понимают, что такое некоммерческая деятельность… По опыту прежнего общения у меня сложилось ощущение, подозреваю, что это по-прежнему так, что это им не интересно. Нечто такое, мешающее, где-то сбоку. В свою очередь те государственные органы и подразделения, которые интересуются НКО по разным причинам, не читали ГК, ни прежнего, ни нового, а ведь кое-где могли бы вмешаться и повлиять на ситуацию силой своего авторитета. Как пример, вышеупомянутая ситуация с малыми предприятиями вузов, но есть темы и гораздо более серьезные. Совершенно не нужно провоцировать недовольство и раздражение НКО. Результаты анализа, которые будут проводить коллеги-юристы, мы постараемся донести до тех, кто может повлиять на ситуацию.

Владимир Римский, заведующий отделом социологии регионального фонда «Информатика для демократии», работающий в некоммерческой сфере с 1991 года, высказал ряд критических замечаний в адрес проводимой государством политики в сфере НКО:

— Какова должна была быть цель органов государственной власти, которые меняют гражданский кодекс. Я бы хотел, и не как исследователь, а как гражданин, чтобы эти изменения помогали НКО, ориентировали их в плане приоритетов государства в этой сфере деятельности, способствовали развитию общественной инициативы. А что мы видим? — Все ровно наоборот. Никакой концепции не прослеживается. Мы все, работающие в некоммерческой, общественной сфере понимаем, в каком случае наша общественная инициатива будет одобрена, и мы отдаем себе отчет в том, какого рода общественные инициативы государством поддерживаться не будут. Но… имеют право на существование. Я поддерживаю опасение, что у нас довольно быстро незарегистрированные организации могут стать незаконными. Скажем, в нашей организации трудятся 2 бухгалтера. Мы аккуратно отчитываемся по всем грантам, но отчетов для государства мы пишем в два раза больше. Считаю, что это категорически неверно. Эта система никак не меняется. Государство нас заставляет в два раза больше отчитываться и вдвое больше работать.

— Нельзя не отметить, что государство активно поддерживает социально ориентированные НКО, — отметила Ирина Мерсиянова, директор Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора, — Большинство исследований в сфере гражданского общества и некоммерческого сектора, которые сейчас проводятся в нашей стране, проводятся на государственные гранты.

— Обсуждения изменений были, и были на разных площадках, и мы старались донести до компетентных органов свою точку зрения. Когда мы бьем тревогу по проекту того или иного закона, как правило, общественность мало реагирует, разве что журналисты не остаются в стороне по самым «громким» вопросам, — сказала, завершая дискуссию, Дарья Милославская. — Просто мало кто отдает себе отчет, что ГК может повлиять на жизнь некоммерческих организаций. Можно сказать, что у Минюста России появился инструмент, позволяющий не перерегистрировать те организации, которые ему не нравятся. Мы проводили исследования — внести изменения с первого раза могут лишь два-три процента от подающих документы; 30 процентов — со второго. Наша задача, задача партнерства «Юристы за гражданское общество» — не только выразить свое мнение, но и помочь НКО привести свои документы в соответствие с новым законодательством максимально просто и без особых затрат — ни финансов, ни времени.

Татьяна Богословская, специально для новостной службы портала ВШЭ